创新券在我国首次实践的经验和启示

科技创新型中小企业 图片来源：百度图片

创新券（innovation vouchers）政策是以中小企业创新需求为基础的一项政府创新投入政策。所谓创新券是针对本国中小企业经济实力不足、创新资源缺乏，大学和研发机构没有为中小企业服务的动力机制，而设计发行的一种“创新货币”。政府向企业发放创新券，企业用创新券向研发人员购买科研服务，科研服务人员持创新券到政府财政部门兑现。

2004年以来，欧洲一些国家相继出台了创新券政策。通过借鉴这些国家的实践和经验，2012年9月，江苏省宿迁市在全国率先实施了科技创新券政策，将财政资金以“有价证券”的形式，向企业发放，企业用创新券向大学、科研机构等研发人员购买科研服务，科研服务人员持创新券到政府财政部门兑现。该政策实施近一年来取得良好效果，为我国推广创新券政策提供了有益借鉴。

宿迁市实施创新券政策的主要做法

为了保证创新券制度的正常推进，宿迁市2012年9月出台了《市政府办公室关于印发宿迁市科技创新券实施管理办法（试行）的通知》（宿政办发【20121194号】），对管理机构及职责、资金来源及创新券形式、支持对象与方式、申请与发放、兑现程序与要求以及绩效考核等作了专门规定。2013年2月，又以市长办公会议纪要的形式，进一步明确了奖补类科技创新券的使用与管理规定。

（1）创新券的分类

按照资金来源和资助对象，宿迁市创新券分为两类：一类是面向中小企业发放的服务类创新券，另一类是原资金奖励政策“改良”的奖补类创新券。

服务类创新券面向中小企业发放，资金来源是由市、县区从科技创新的财政拨款中成立专项资金进行资助。其中，区财政与市财政按照5：5的比例进行资金配套，县财政与市财政按照8：2的比例进行配套。

奖补类创新券发放给企业、园区和科技服务机构的政府财政奖补资金，用来购买科技服务、技术成果、或者用于技术开发、产品开发、技术改造、信息化建设和节能降耗中的科技创新相关投入。

（2）创新券的组织管理

首先，为了创新券制度的顺利实施，宿迁市实行联席办公制。宿迁市设立了由市政府分管领导市科技局，市财政局、发展改革委、经济和信息化委及各县（区）、开发区（园区、新城）组成的市创新券管理委员会（以下简称管理委员会），专门负责全市创新券的政策制定、组织领导、监督管理，采取特事特办、联合审批模式确定创新券实施过程中的有关重大事项。其下设的创新券管理委员会办公室（以下简称管委会办公室），具体负责管理委员会的日常事务、创新券的设计和运行监管，会同各相关部门研究确定创新券年度工作计划及支持重点，拟订和完善创新券管理办法及其实施细则，完成管理委员会交办的其他事项。

其次，以市生产力促进中心为依托，成立了市创新券营运管理中心（以下简称运营管理中心），负责创新券日常营运和管理，具体办理创新券的申请、发放、兑现材料受理及评审服务等工作。政府通过采购服务方式，支持其工作。

（3）创新券管理程序

创新券通过以下两个方式发放。面向中小企业的服务类创新券由企业随时向市科技局提交材料申请，市科技局会同市财政局确定发放名单与金额，报管理委员会审批，由营运管理中心公示7天后发放。对于原属于宿迁市新兴产业引导资金、新兴工业化专项资金等相关政策规定奖励给企业的奖补类创新券，按照原有渠道进行发放。例如，新兴产业引导资金由市发展改革委确定发放名单与金额，报管理委员会审批，由营运管理中心公示后发放。

其次是创新券兑现程序。市财政部门负责创新券兑现的管理部门。获创新券支持单位需提供项目活动基本信息表，技术服务合同、交易合同或科研机构建设方案等，项目总结，创新成果证明，企业自筹配套资金证明，发票等项目支出情况证明。运营管理中心会同市财政局成立由技术专家、管理专家和财务专家等组成的创新券专家评审组，对创新券兑现材料进行初评。管理委员会根据初评意见，研究讨论并出具科技创新确认书。

（4）创新券监督绩效考核

由市财政局作为全市创新券资金的监管部门，负责年度市创新券资金经费预算编制和创新券兑现，对创新券资金使用情况进行监督、检查和绩效评价。市财政局会同相关管理部门对创新券使用情况进行绩效评价，考核为优秀的企业可以在下一期创新券发放工作中优先支持。管理委员会对骗取创新券的企业和科研机构，注销其创新券，追回骗取资金，在三年内不再给予各级科技项目和政府各类奖补资金支持，并保留追究其法律责任的权利。各县（区）、开发区的科技、财政部门以及市创新券管理中心应定期向市科技局、市财政局报告创新券使用情况。

宿迁市创新券实施成效

自2012年9月以来，分三批向1016家企业、园区、服务机构，下发了6372.4万元科技创新券，惠及一半的宿迁市2012年规模以上工业企业，并取得良好成效。

服务类创新券主要面向中小企业发放，扩大了创新政策的普惠性。较大范围地对中小企业创新活动进行了支持。创新券引导企业加大科技创新投入，提高了财政科技投入的引导作用。目前宿迁市共137个项目兑现了科技创新券1026万元，带动科技投入1.32亿元，财政资金带动企业研发投入效率达1：9.4，比预期的1：3高出213%。预计2013年全年创新券可以带动科技投入3亿元，提高全社会研发投入占GDP比重0.18个百分点。

创新券有效地加速科技成果转化，促进产学研更加紧密地合作。从已经领取创新券的企业来看，与企业开展产学研合作的高校不仅包括省内高校，而且包括中科院、清华大学、复旦大学甚至还有来自海外的高等院校。通过创新券政策的实施，政府为中小企业降低了创新投入成本，促进了中小企业和大学、科研院所之间的合作，调动了高校、科研院所服务企业的积极性，有效地促进了以企业为主体的产学研合作。

宿迁市创新券的政策价值

与国外相比，宿迁市根据自身实际对创新券政策进行了积极探索和改革：

一是，扩大创新券覆盖的对象范围。宿迁市支持的主要是本地区企业，但不仅包括科技部门向中小企业发放的科技类型创新券，还包括工信部、发展改革委等部门向规模较大的企业发放的奖补类创新券。在提供科研服务的科研机构和大学，没有地域限制。

二是，创新组织监管机制。创新券制度是一个以信用为基础的系统工程，涉及到科技、财政、产业等各部门和企业、研发机构、科研人员、管理机构等各个方面，其价值实现是以社会诚信体系为基础的。宿迁市主要是通过发放前的公示确保创新券的发放合理，发放后的监督管理和择优滚动支持，提高创新券的科学、规范使用。

三是，简化申报过程。目前，宿迁市创新券属于随时申请，季度兑现，并正在研究考虑月度兑现。中小企业向市科技局申请发放，申报程序简单，申报材料也较为简单。

另外，宿迁市将创新券的购买对象从研发的“软性”服务扩展到科研机构建设、购买研发设备、共性技术平台建设等“硬性”领域。这在一定程度上符合宿迁市经济、科技发展的现阶段特点，但与创新券的本意有一定差距。类似的局限还有哈尔滨市的创新券与科技项目相挂钩，上海市杨浦科技创业中心服务券与专利、软件著作权补贴相挂钩等。

对我国推广创新券政策的建议

（1）在全国范围试点推广创新券政策

近来，党中央、国务院多次强调要建立以企业为主体的技术创新体系，并成为我国科技体制改革的一个重要方向。从国外和宿迁市实践来看，创新券制度强化了企业的创新主体地位。创新券项目研发内容完全是由企业主导的。企业从自身需求出发，针对亟须解决的技术瓶颈、亟待转化的科技成果，项目不产生闲置的科技成果，改变了以往企业要获得项目支持必须跟着申报指南走的状况。同时，我国中小企业数量众多，占全国企业总数的99%。中小企业转变增长方式、实现创新驱动，迫切需要公共政策支持。因此，推广以中小企业为重点对象的创新券政策，对于扩大创新政策覆盖面、促进科技成果转化和提高财政科技投入效率具有重要意义。建议在全国挑选典型省市进行试点，并适时推广。

（2）加强科学设计和合理规划

创新券政策实施的效果，与科学合理的规划与设计密切相关。创新券的实施欧洲虽然已有相对成熟的经验，宿迁市等也进行了积极探索，但我国中小企业群体大、区域差异明显，需要进行多样化的设计，结合各地方科技、经济发展的实际情况，就资金支持规模、支持对象、支持方式、创新券形式、资金筹措渠道等问题提出科学系统方案，并建立诚信体系和监督机制，确保政策顺利实施。

（3）强化政府引导服务职能

从国内外实践来看，推行创新券是一个复杂的系统工程，涉及政府、企业、科研院所、大学等多个主体，资金、人才、创新成果、政策等多种要素相互交叉。因此，需要政府充分发挥组织协调职能，不仅需要重视创新券与原有政策之间的协调配合，重视财政、科技等不同管理部门的统筹，更要强化政府的服务职能，加大宣传和指导作用，提高创新券的使用率和使用质量。

（4）要以拉动科研服务业发展为重点

我国拥有数量众多的科研院所和高等院校，拥有世界上规模最大的科技人力资源队伍，促进科技服务业发展是我国未来发展的一个重要方向。中小企业使用创新券购买技术服务的过程中，也有效地带动了研发、设计、咨询的科技服务业的发展。而且从国外经验来看，购买研发服务等也是创新券的根本和初衷。因此，建议在我国推行创新券时，特别是在发达地区，应以购买研发、设计、咨询等科技服务为主，与科技服务业发展相协调。

（作者：郭铁成、彭春燕，中国科学技术战略发展研究院研究员。曹爱红，北京市科学学研究中心副研究员。本报告是北京市软科学计划课题“创新券与新兴创新政策工具研究”成果之一。）